Eine Kompromisslösung im Streit um den Namen „Makedonien“ zwischen der Hellenischen Republik (Griechenland) und der Republik Makedonien ist sowohl eine Frage des Völkerrechts als auch eine staatsrechtliche bzw. verfassungsrechtliche Frage für die Republik Makedonien. Denn jede mögliche Änderung oder Ergänzung des verfassungsmäßigen Namens der Republik Makedonien berührt auch ihre verfassungsrechtlichen Grundlagen. Daher soll in diesem Artikel der staatsrechtliche bzw. der verfassungsrechtliche Aspekt der Namensfrage der Republik Makedonien behandelt werden.

Zwischen Griechenland und der Republik Makedonien finden derzeit intensive Verhandlungen zur Beilegung des Namensstreits statt. Die griechische Außenpolitik favorisiert eine Lösung, welche den Namen „Makedonien“ in zusammengesetzter Form mit einer zusätzlichen Spezifizierung für den allgemeinen und uneingeschränkten Gebrauch (erga omnes) beinhaltet: „Republika Nova Makedonija“ („Republik Neu-Makedonien“), „Republika Severna Makedonija“ („Republik Nord-Makedonien“), „Republika Gorna Makedonija“ („Republik Ober-Makedonien“), „Republika Vardarska Makedonija“ („Republik Vardar-Makedonien“) und „Republika Makedonija (Skopje)“ („Republik Makedonien (Skopje)“). Griechenland verlangt auch eine entsprechende Änderung der Verfassung der Republik Makedonien, was diese bisher ablehnt. Nach Auffassung der Republik Makedonien würde ein völkerrechtlicher Vertrag reichen. Was das Völkerrecht anbelangt stimmt dies aus. Auch im Völkerrecht gilt: „Pacta sunt servanda“ („Verträge sind einzuhalten“). Im internationalen Verkehr der Republik Makedonien mit anderen Völkerrechtssubjekten ist die Sache also klar. Unabhängig davon dürfte die Verwendung eines von der verfassungsmäßigen Bezeichnung der Republik Makedonien abweichenden Staatsnamens ohne eine entsprechende Änderung der makedonischen Verfassung verfassungswidrig sein.

Der völkerrechtliche Aspekt der Namensfrage

Die Aufnahme der Republik Makedonien in die Vereinten Nationen unter der provisorischen Bezeichnung „Die Ehemalige Jugoslawischen Republik Makedonien“ dürfte vor allem gegen Artikel 2 Absatz 1 und 7 sowie Artikel 4 Absatz 1 der UN-Charta und damit gegen geltendes grundlegendes Völkerrecht verstoßen haben. Nach einem Gutachten des Internationalen Gerichtshofes (IGH) vom 28. Mai 1948 sind die in Artikel 4 Absatz 1 der UN-Charta definierten Voraussetzungen für eine Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen abschließend und dürfen ohne eine Änderung der UN-Charta nicht aus politischen Erwägungen heraus erweitert werden. Die UN-Generalversammlung beschloss am 08. Dezember 1948 das Ergebnis des IGH-Gutachtens vom 28. Mai 1948 als verbindlich für die Aufnahmen von Staaten in die Vereinten Nationen anzuerkennen. Der UN-Sicherheitsrat hat mit der Resolution 817 und der daraus resultierenden Empfehlung für die UN-Aufnahme der Republik Makedonien unter einer provisorischen Bezeichnung seine Kompetenzen überschritten, zumal dieser feststellte, dass die Republik Makedonien die in Artikel 4 Absatz 1 der UN-Charta genannten Voraussetzungen für eine UN-Mitgliedschaft erfüllen würde. Die UN-Generalversammlung hätte gemäß Artikel 25 der UN-Charta der Empfehlung des UN-Sicherheitsrates nur im Einklang mit der UN-Charta folgen dürfen und so die „Republik Makedonien“ am 08. April 1993 an sich unter ihrer verfassungsmäßigen Bezeichnung aufnehmen müssen.

Die provisorische Bezeichnung der Republik Makedonien im Rahmen der Vereinten Nationen und die auferlegte Pflicht über den Staatsnamen mit Griechenland zu verhandeln, verletzen das in Artikel 1 Absatz 2 der UN-Charta verbriefte Recht des makedonischen Staatsvolkes auf Selbstbestimmung, was die ethnische Selbstdefinition und die daraus resultierende Namensgebung für das makedonische Staatswesen mit einschließt. Griechenland kann hingegen aus dem geltenden Völkerrecht keinen exklusiven Anspruch auf den Namen „Makedonien“ ableiten, so dass hier ebenfalls keine Legitimation für die Entscheidungen des UN-Sicherheitsrates und der UN-Generalversammlung hätten abgeleitet werden können. Des Weiteren wurden auch die Bestimmungen der Artikel 2 Absatz 1 und 7 der UN-Charta bezüglich der Aufnahme der Republik Makedonien in die Vereinten Nationen verletzt. Artikel 2 Absatz 1 der UN-Charta normiert die souveräne Gleichheit der UN-Mitglieder im Rahmen der Vereinten Nationen. Von souveräner Gleichheit kann im Falle der Republik Makedonien im Rahmen der Vereinten Nationen aufgrund der ihr auferlegten provisorischen Bezeichnung und Pflicht mit Griechenland über ihren Staatsnamen zu verhandeln nicht gesprochen werden. Außerdem hätte die UN aufgrund von Artikel 2 Absatz 7 der UN-Charta kein Recht gehabt, sich in die inneren Angelegenheiten der Republik Makedonien einzumischen. Die verfassungsmäßige Ordnung der Republik Makedonien beinhaltet auch die Bezeichnung des Staates als „Republik Makedonien“ und stellt eine innere Angelegenheit dar. Durch die Maßnahmen der UN wird die verfassungsmäßige Ordnung der Republik Makedonien verletzt.

Der staatsrechtliche Aspekt der Namensfrage

Der völkerrechtliche Aspekt der Namensfrage ist auch für den staatsrechtlichen Aspekt dieser Frage sehr wichtig. Nach Artikel 8 Absatz 1 Satz 1 – Spiegelstrich 11 – sind „die Achtung der allgemein anerkannten Normen des Völkerrechts“ Grundwerte der verfassungsmäßigen Ordnung der Republik Makedonien. Demnach sind die oben geschilderten Verletzungen der grundlegenden völkerrechtlichen Rechte der Republik Makedonien durch die UN und durch andere Staaten im Ergebnis auch eine Verletzung der verfassungsmäßigen Ordnung der Republik Makedonien und demnach verfassungswidrig. Doch auch unabhängig vom Völkerrecht dürfte die Akzeptanz und Nutzung einer vom verfassungsmäßigen Namen abweichenden Bezeichnung gegen die Verfassung der Republik Makedonien verstoßen. Darauf soll nachfolgend ausführlicher eingegangen.

In Artikel 1 der Verfassung der Republik Makedonien vom 20. November 1991 sind die allgemeinen Staatsgrundsätze festgelegt. In Absatz 1 dieses Artikels heißt es: „Die Republik Makedonien ist ein souveräner, selbstständiger, demokratischer und sozialer Staat“. Absatz 2 ergänzt: „Die Souveränität der Republik Makedonien ist unteilbar, unveräußerlich und unübertragbar“. Dieser Artikel legt ebenso wie die Präambel der Verfassung die staatsrechtliche Bezeichnung „Republik Makedonien“ abschließend fest. Auf völkerrechtlicher Ebene findet jedoch neben der staatsrechtlichen Bezeichnung auch die provisorische UN-Bezeichnung „Die Ehemalige Jugoslawische Republik Makedonien“ Anwendung. Unter dieser Bezeichnung ist die Republik Makedonien Mitglied in den Vereinten Nationen und in anderen internationalen Organisationen. Einige Staaten verwenden die Bezeichnung „Die Ehemalige Jugoslawische Republik Makedonien“ auch in ihren bilateralen völkerrechtlichen Beziehungen zu ihr. Ohne eine entsprechende Änderung der Verfassung der Republik Makedonien stellt die bloße Akzeptanz der provisorischen UN-Bezeichnung oder jede von der verfassungsgemäßen Bezeichnung „Republik Makedonien“ abweichende Bezeichnung eine Verletzung von Artikel 1 Absatz 1 der makedonischen Verfassung dar.

Auch die in dem Interimsabkommen vom 13. September 1995 gewählte Bezeichnung der Vertragsparteien als Erste Partei (Hellenische Republik) und als Zweite Partei (Republik Makedonien) verletzt letztendlich die staatliche Souveränität und das völkerrechtliche Selbstbestimmungsrecht der Republik Makedonien. Letzteres ist auch nicht mit der Unteilbarkeit, der Unverletzlichkeit und der Unübertragbarkeit der Souveränität gemäß Artikel 1 Absatz 2 der makedonischen Verfassung vereinbar.

In Artikel 2 Absatz 1 heißt es: „In der Republik Makedonien erwächst die Souveränität aus den Bürgern und gehört den Bürgern“. Artikel 2 Absatz 2 legt zudem fest: „Die Bürger der Republik Makedonien üben die Staatsgewalt durch demokratisch gewählte Vertreter, durch Volksentscheide und anderer Formen der unmittelbaren Willensäußerungen aus“. Das in Artikel 1 Absatz 1 der makedonischen Verfassung als Staatsgrundsatz festgelegte „Demokratieprinzip“, wird dadurch verletzt, dass der im Referendum vom 08. September 1991 geäußerte Wille der Bürgerinnen und Bürger der Republik Makedonien missachtet wird. Nach diesem Willen sollte der makedonische Staat als „Republik Makedonien“ seine Unabhängigkeit und Souveränität erklären. Daraus kann ggf. abgeleitet werden, dass eine Änderung des verfassungsmäßigen Namens der Republik Makedonien, neben einer Änderung der Verfassung der Republik Makedonien gemäß der Artikel 129 bis 131 mit einer Zweidrittelmehrheit aller Abgeordneten im Parlament, auch einer Volksabstimmung bedürfen sollte. Zwingend erforderlich ist diese aufgrund der Verfassung der Republik Makedonien jedoch nicht.

Die Republik Makedonien hat völkerrechtliche Verträge abgeschlossen, in der sie als Vertragspartner mit der Bezeichnung „Die Ehemalige Jugoslawische Republik Makedonien“ oder als „Zweite Partei“ auftrat. Hier ist die Frage, ob diese völkerrechtlichen Verträge verfassungswidrig sind oder diese der Verfassung im Rang vor gehen. Gemäß Artikel 118 sind völkerrechtliche Verträge Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung und können nicht durch Gesetz geändert werden, wenn sie gemäß der Verfassung ratifiziert worden sind. Völkerrechtliche Verträge stehen dem Rang nach unter der Verfassung und über den Gesetzen. Eine Änderung der Verfassung erfolgt durch völkerrechtliche Verträge nicht. Demnach kann der verfassungsmäßige Name der Republik Makedonien nicht alleine durch einen völkerrechtlichen Vertrag geändert oder ergänzt werden, es bedarf einer formellen Änderung der Verfassung der Republik Makedonien.

 

Das Verfassungsgericht der Republik Makedonien zur provisorischen Bezeichnung

Das Verfassungsgericht der Republik Makedonien hatte mehrfach die Gelegenheit zu überprüfen, ob die Verwendung der provisorischen UN-Bezeichnung „Die Ehemalige Jugoslawische Republik Makedonien“ verfassungsgemäß ist. In einem Normenkontrollverfahren war der Rechtsakt der Regierung der Republik Makedonien Gegenstand, mit dem die Aufnahme Makedoniens unter dieser provisorischen Bezeichnung in die Vereinten Nationen beschlossen wurde. In einem anderen Fall war der zugehörige bilaterale völkerrechtliche Vertrag mit der Hellenischen Republik Gegenstand eines entsprechenden Normenkontrollverfahrens. Das Verfassungsgericht lehnte es in beiden Fällen ab, die Dokumente wegen der Bezeichnung „Die Ehemalige Jugoslawische Republik Makedonien“ für verfassungswidrig zu erklären. Auch in einem weiteren Fall lehnte es das Verfassungsgericht ab, entsprechende Dokumente für verfassungswidrig zu erklären. In diesem Fall ging es um ein Normenkontrollverfahren zum Gesetz über die Ratifikation einer völkerrechtlichen Übereinkunft zwischen der Regierung der Republik Makedonien und der Weltbank über die Gewährung von Entwicklungskrediten, in der die Republik Makedonien als Vertragspartner mit der provisorischen UN-Bezeichnung auftrat.

Im Falle des Interimsabkommens vom 13. September 1995, in der die Republik Makedonien als Zweite Partei (Vertragspartei) bezeichnet wird, liegt, wie weiter oben geschildert, ein Verstoß gegen Artikel 1 der makedonischen Verfassung vor. Das makedonische Verfassungsgericht lehnte trotz dieser Sachlage aus formalen Gründen die Überprüfung der völkerrechtlichen Übereinkunft ab und wies den Antrag mit der Begründung zurück, dass nach Artikel 8 Absatz 1 Spiegelstrich 11 der Verfassung der Republik Makedonien die allgemeinen anerkannten Grundsätze des Völkerrechts Grundwerte der verfassungsmäßigen Ordnung sind. Demnach sei es völkerrechtlich anerkannt, dass der Minister für auswärtige Angelegenheiten als Vertreter der Regierung der Republik Makedonien berechtigt sei, die Republik Makedonien international zu vertreten. Darüber hinaus hätte das Verfassungsgericht allenfalls das Gesetz zur Ratifikation der Übereinkunft für verfassungswidrig erklären können. Selbst wenn das Interimsabkommen gemessen an der Verfassung der Republik Makedonien verfassungswidrig zustande gekommen und damit nicht gemäß Artikel 118 der makedonischen Verfassung Teil des makedonischen Rechtssystems geworden sein sollte, muss es aus völkerrechtlicher Sicht gleichwohl beachtet und umgesetzt werden. Grundsätzlich müssen völkerrechtliche Verträge eingehalten werden, auch wenn sie verfassungswidrig sind. Es gilt der Grundsatz: „pacta sunt servanda“ („Verträge sind einzuhalten“). Das Verfassungsgericht der Republik Makedonien macht mit seinen Entscheidungen deutlich, dass die faktische Situation aufgrund des sogenannten Namensstreit mit der Hellenischen Republik Teil der rechtlichen Realität ist und eine Lösung nur im Rahmen der Politik erfolgen kann.

Eine mögliche Lösung im Namensstreit verfassungsrechtlich betrachtet

Die Republik Makedonien tritt im internationalen Verkehr grundsätzlich unter ihrer verfassungsmäßigen Bezeichnung auf. Die große Mehrheit der Staaten auf der Welt erkennen die Republik Makedonien bilateral unter ihrer verfassungsmäßigen Staatsbezeichnung an. Damit hat sich die Republik Makedonien gegenüber Griechenland weitgehend mit ihrer Position im bilateralen völkerrechtlichen Verkehr durchgesetzt. Die provisorische Bezeichnung „Die Ehemalige Jugoslawische Republik Makedonien“ gilt streng genommen nur für alle Zwecke im Rahmen der Vereinten Nationen (UN). Einige internationalen Organisationen und eine Minderheit unter den einzelnen Staaten, darunter auch die Bundesrepublik Deutschland, nutzen in ihren Beziehungen zur Republik Makedonien die provisorische UN-Bezeichnung.

Bei einem erfolgreichen Kompromiss mit Griechenland würde die Republik Makedonien im völkerrechtlichen Verkehr uneingeschränkt mit einem Namen auftreten, welcher von ihrer verfassungsmäßigen Bezeichnung abweicht. Mit dieser Bezeichnung wäre sie dann auch Mitglied in den Vereinten Nationen und in anderen internationalen Organisationen. Auch in den bilateralen Beziehungen der Republik Makedonien mit allen anderen Staaten würde die neue Bezeichnung Anwendung finden. Die provisorische Bezeichnung würde dann keine Anwendung mehr finden.

Die zwischen Griechenland und der Republik Makedonien angestrebte Lösung würde also deutlich weitergehende Folgen für die Republik Makedonien und ihre verfassungsmäßige Ordnung haben, als es die provisorische UN-Bezeichnung je hatte. Sie tangiert das völkerrechtlich verbriefte freie Selbstbestimmungsrecht des makedonischen Volkes, welches auch ein Grundwert der Verfassung der Republik Makedonien ist und andere in dieser Verfassung verankerten staatstragende Grundwerte. Vor allem handelt es sich nicht mehr um eine eingeschränkte provisorische, sondern um eine uneingeschränkte endgültige Lösung. Selbst wenn die angestrebte Lösung nur im äußeren völkerrechtlichen Verkehr, nicht jedoch im Innern der Republik Makedonien gelten würde, muss sie zwingend in der Verfassung der Republik Makedonien verankert werden.

Der verfassungsmäßige Name der Republik Makedonien gilt nach deren Verfassung sowohl im Außen- als auch im Innenverhältnis. Ohne eine entsprechende Änderung dieser Verfassung darf in keinem Fall ein von der verfassungsmäßigen Bezeichnung abweichender Staatsname offiziell Anwendung finden. Dies ist schon bei der aktuellen provisorischen UN-Bezeichnung der Fall und es gilt erst recht bei der angestrebten Lösung.

Damit die Lösung zwischen Griechenland und der Republik Makedonien verbindlich umgesetzt werden kann, muss sie zuvor Teil der makedonischen Verfassungsordnung geworden sein. Grundlage hierfür ist Artikel 131 der makedonischen Verfassung. Zunächst müssen Zweidrittel aller Parlamentsabgeordneten über einen Antrag auf eine entsprechende Verfassungsänderung entscheiden. Der Entwurf über eine entsprechende Änderung der Verfassung muss dann von der Mehrheit der Parlamentsabgeordneten bestätigt und öffentlich zur Diskussion gestellt werden. In einem letzten Schritt muss dann eine Mehrheit von Zweidritteln aller Parlamentsabgeordneten der Verfassungsänderung zustimmen.

Ein Referendum ist keine zwingende Voraussetzung, dürfte jedoch bei solch einer bedeutenden Frage für die Bürgerinnen und Bürger der Republik Makedonien politisch geboten sein. Das Referendum ist in Artikel 73 der makedonischen Verfassung geregelt. Referenden können zu einzelnen Fragen aus dem Zuständigkeitsbereich des Parlaments durchgeführt werden. Die zwischen Griechenland und der Republik Makedonien angestrebte Lösung gehört zum Zuständigkeitsbereich des Parlaments und kann daher einem Referendum unterzogen werden. Über die Ansetzung eines Referendums entscheidet das Parlament mit der Mehrheit aller Abgeordneten. Die Entscheidung in einem Referendum ist angenommen, wenn die Mehrheit der an der Abstimmung teilnehmenden Wählerinnen und Wähler dafür gestimmt hat und mehr als die Hälfte der Gesamtzahl der Wählerinnen und Wähler am Referendum teilgenommen hat. Unter diesen Voraussetzungen ist die im Referendum getroffene Entscheidung verbindlich. Ansonsten hat das Parlament das letzte Wort.

Da nach Artikel 68 Absatz 1 Satz 1 – Spiegelstrich 1 – der makedonischen Verfassung zur Zuständigkeit des Parlaments unter anderem die Verabschiedung und Änderung der Verfassung gehören, kann aufgrund eines Referendums diese auch geändert oder ergänzt werden.

Fazit

Ein völkerrechtlicher Vertrag zwischen Griechenland und der Republik Makedonien über eine endgültige Lösung im sogenannten Namensstreit wäre im Außenverhältnis auch ohne eine Änderung der makedonischen Verfassung und sogar bei Verfassungswidrigkeit dieses Vertrages gültig. Abwendung finden der Grundsatz „pacta sunt seranda“ („Verträge sind einzuhalten“) und das sogenannte Irrelevanztheorem zwischen Staaten („Das Völkerrecht ist blind gegenüber innerstaatlichem Recht“).

Gleichwohl wäre die Akzeptanz oder/ und Nutzung einer vom verfassungsmäßigen Namen der Republik Makedonien abweichenden Bezeichnung ein Verstoß gegen die makedonische Verfassung.

Ohne eine entsprechende Änderung der Verfassung darf auch im Außenverhältnis der Republik Makedonien zu anderen Völkerrechtssubjekten (Staaten) und internationalen Organisationen kein anderer Name als der verfassungsmäßige Name „Republik Makedonien“ Anwendung finden. Das gilt an sich schon im Falle der provisorischen UN-Bezeichnung, jedoch umso mehr noch bei einer endgültigen und sehr viel weitergehenden Lösung.

Eine Änderung der Verfassung der Republik Makedonien dürfte daher eine notwendige Voraussetzung für die Umsetzung der zwischen Griechenland und der Republik Makedonien angestrebten Lösung sein. Über eine entsprechende Änderung der Verfassung könnte das Parlament mit einer Zweidrittelmehrheit aller Abgeordneten entscheiden. Ein Referendum ist rechtlich zwar nicht erforderlich, dürfte jedoch aufgrund der hohe Bedeutung und den weitgehenden Folgen für die makedonische Nation politisch geboten sein. Damit ein Referendum verbindlich ist, muss über die Hälfte der Gesamtzahl der Wählerinnen und Wähler an diesem teilgenommen und von diesen eine Mehrheit dafür gestimmt haben.

Literaturhinweise

  1. „Verfassungsgerichtsbarkeit und Verfassungsrechtsentwicklung in Makedonien“ von Goran Čobanov. Neben persönlichen Quellen wurden grundlegende Informationen auch aus diesem Buch für Teile dieses Artikels verwendet, das insgesamt eine sehr gute und verständliche Einführung in das makedonische Verfassungsrecht gibt. Neben der historischen und aktuellen Entwicklung des makedonischen Verfassungsrechts, wird auch die makedonische Verfassungsgerichtsbarkeit ausführlich behandelt und dargestellt. „Goran Čobanov gewährt nicht nur einen auch für Nichtjuristen verständlichen Einblick in das makedonische Verfassungsrecht und in die Arbeitsweise und Rechtsprechung des Verfassungsgerichts der Republik Makedonien, sondern setzt sich auch mit den historischen, politischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen auseinander.“ (Anmerkung des Verlages) Das Buch ist im Tectum Verlag (ISBN 978-3-8288-9962-9) erschienen und berücksichtigt alle verfassungsrechtlichen Entwicklungen bis zum Mai 2009.
  2. ON THE UN´S LEGAL RESPONSIBILITY FOR THE IRREGULAR ADMISSION OF MACEDONIA TO UN“ von von Igor Janev (auf Englisch). Grundlage der völkerrechtlichen Bewertung der UN-Aufnahme der Republik Makedonien unter einer provisorischen Bezeichnung sind dieses Völkerrechtsgutachten von Igor Janev und eigene Bewertungen des Sachverhalts.