Am 13.08.2001 wurde das Rahmenabkommen von Ohrid ( Rahmenvertrag von Ohrid (2001, englisch) ) vereinbart, das nach dem Aufstand der albanischen Makedonier (Angehörige der albanischen Gemeinschaft in der Republik Makedonien / ethnischen Albaner) in der Republik Makedonien im Jahre 2001 das staatsrechtliche Verhältnis der albanischen Makedonier zur Republik Makedonien und zur makedonischen Staatsnation sowie zu den ethnischen bzw. slawischen Makedoniern als dominierende Volksgruppe neujustieren und gleichzeitig die territoriale Integrität der Republik Makedonien bekräftigen sollte. Das Rahmenabkommen von Ohrid ist eine Vereinbarung zwischen den beiden größten ethnisch- bzw. slawisch-makedonischen Parteien (VMRO-DPMNE und SDSM) auf der einen Seite und den beiden größten albanisch-makedonischen Parteien (DPA und PDP ) auf der anderen Seite. Im Ergebnis soll das Abkommen zu einer angemessenen Repräsentation der albanischen Makedonier in der Politik und Verwaltung der Republik Makedonien führen. Ein wichtiges Element dieser Vereinbarung ist das Prinzip der doppelten Mehrheiten, das neben einer normalen parlamentarischen Mehrheit auch eine zusätzliche Mehrheit unter den Abgeordneten vorsieht, welche die albanischen Makedonier und Minderheiten (ethnischen Gemeinschaften, die nicht die Bevölkerungsmehrheit stellen) vertreten. Desweiteren führte diese Vereinbarung zu einer Dezentralisierung der staatlichen Verwaltung, zu einer Neustrukturierung der lokalen Selbstverwaltung und der kommunalen Gebietskörperschaften sowie zu zusätzlichen Rechten für albanische Makedonier und anderer Minderheiten auf staatlicher und lokaler Ebene.

Hintergrund

Die makedonische Staatsnation besteht nach einer Volkszählung aus dem Jahr 2002 zu 64,2 % aus ethnischen bzw. slawischen Makedoniern, zu 25,2 % aus albanischen Makedoniern und zu 10,6 % aus weiteren Minderheiten (Türken: 3,9 %, Roma: 2,6 %, Serben: 1,8 % und Sonstige: 2,3 %). Nach Auffassung der ethnischen bzw. slawischen Makedonier bilden die albanischen Makedonier eine große Minderheit in der Republik Makedonien, die über entsprechende Minderheitenrechte, nicht jedoch über weitergehende Rechte verfügen sollten. Nach Auffassung der albanischen Makedonier  bilden die ethnischen Albaner nicht nur eine Minderheit in der Republik Makedonien, sondern sind ebenso wie die ethnischen bzw. slawischen Makedonier als konstitutive Volksgruppe mit entsprechend weitergehenden Rechten anzuerkennen. Damit verbunden wären zum Beispiel die Anerkennung der albanischen neben der makedonischen Sprache als zusätzliche Staatssprache, das Recht auf Unterricht in albanischer Sprache und das Recht auf eigene Universitäten (hier besonders die Universität von Tetovo) mit entsprechenden eigenständigen Lehrplänen in albanischer Sprache. Auch wenn seit der Unabhängigkeit der Republik Makedonien an jeder makedonischen Regierung eine albanisch-makedonische Partei beteiligt war und ist, und auch wenn die albanischen Makedonier nicht grundsätzlich von staatlicher Seite, wie etwa im Kosovo, unterdrückt wurden oder werden: Der staatsrechtliche Status der albanischen Makedonier innerhalb der Republik Makedonien (Minderheit mit Minderheitenrechten oder konstitutive Volksgruppe mit entsprechend weitergehenden Rechten) blieb der grundsätzliche Streitgegenstand zwischen den ethnischen bzw. slawischen Makedoniern und den albanischen Makedoniern. Hinzu kam und kommt, dass es in der alltäglichen Praxis eine wahrnehmbare Differenz zwischen der rechtlichen Theorie und der politischen Praxis gibt. All dies führte zu Spannungen, die Ende 2000 in einen bewaffneten Konflikt mündeten.

Der Aufstand der albanischen Makedonier im Jahr 2001

Vorreiter des Aufstandes der albanischen Makedonier in der Republik Makedonien im Jahr 2001 war der Aufstand der albanischen Kosovaren in der bis dahin serbischen Provinz Kosovo in den Jahren 1997 und 1998. Die albanisch-kosovarische Befreiungsbewegung „Ushtria Clirimtare Kombetare“, kurz UCK, führte einen Krieg gegen die serbischen Sicherheitskräfte und die Armee der damaligen Bundesrepublik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) im Kosovo. Vorausgegangen war eine systematische Unterdrückung der albanischen Kosovaren, die zirka 90 % der Einwohner des Kosovo stellen, durch serbische Behörden und Sicherheitskräften seit der Aufhebung der Autonomie des Kosovo innerhalb der Republik Serbien im Jahre 1989. Von 1989 bis 1997 erfolgte der Protest im Kosovo weitgehend friedlich und passiv. Leitfigur dieses friedlichen Widerstands war Ibrahim Rugova, der auch erster Präsident des Kosovo wurde. Im Jahr 1997 wurde dieser friedliche und passive Widerstand von einem bewaffneten Konflikt zwischen der albanisch-kosovarischen Befreiungsarmee UCK sowie den serbischen und den jugoslawischen Sicherheitskräften überlagert. Im Verlauf dieses bewaffneten Konfliktes übernahm die UCK ein Dorf nach dem anderen und etablierte sich zunehmend in den neugewonnenen Gebieten. Dabei wurden die nichtalbanischen Kosovaren aus ihrer Heimat vertrieben, so wie auch im umgekehrten Fall die nichtserbischen Kosovaren durch serbische Sicherheitskräfte vertrieben wurden.  Nach zum Teil erfolglosen Verhandlungen zwischen albanisch-kosovarischen Vertretern und Vertretern der Republik Serbien im Schloss Rambouillet im Februar 1999 und auf einer Nachfolgekonferenz im März 1999 startet die NATO am 24.03.1999 Luftangriffe gegen die Bundesrepublik Jugoslawien, da der bewaffnete Konflikt nicht aufhörte. Unter dem Druck der NATO-Luftangriffe lenkte die Republik Serbien ein und das Kosovo kam am 10.06.1999 unter die vorläufige Verwaltung der Vereinten Nationen (am 17.02.2008 erklärte sich das Kosovo einseitig für Unabhängig, dies ist völkerrechtlich bis heute umstritten). Die ersten Übergriffe von ethnischen Albanern im Grenzgebiet zwischen dem Kosovo und der Republik Makedonien starteten gegen Ende des Jahres 2000. Dabei gingen die Rebellen genauso vor wie im Kosovo und so nahm im Januar 2001 die UCK auch in der Republik Makedonien den bewaffneten Kampf auf. Hauptsächliche Ziele waren dabei zunächst die abgelegenen Polizei- und Grenzposten in der gebirgigen Grenzregion zum Kosovo und zu Serbien, wofür die UCK im Januar 2001 auch offiziell die Verantwortung übernahm. Angeführt wurde die makedonische UCK unter anderem von Ali Ahmeti (heute Politiker der Partei PDA und Mitglied der makedonischen Regierung) und seinem Onkel Fazli Veliu, die aus dem Westen der Republik Makedonien stammen. Zunächst hielten sich die makedonischen Behörden noch zurück, doch ein Angriff der UCK auf Tetovo zirka zwei Monate später führte auch auf makedonischer Seite zu einer Mobilisierung ihrer Sicherheitskräfte. Von den zwei großen albanisch-makedonischen Parteien erhielt die UCK keinerlei Unterstützung, für die Regierung der Republik Makedonien waren die Rebellen Mitglieder der kosovarischen UCK, die von Seiten des Kosovo auf makedonisches Gebiet eindrangen. Sicher war jedoch, dass das Kosovo ein strategisches Rückzugsgebiet der makedonischen UCK vor den makedonischen Sicherheitskräften war. Als Ende April 2001 acht Angehörige der makedonischen Sicherheitskräfte von Mitgliedern der UCK getötet wurden, gingen ethnische bzw. slawische Makedonier in Bitola, Prilep und Skopje auf die Straße und zerstörten Häuser und Geschäfte der albanischen Makedonier sowie Moscheen. Nach der Tötung von makedonischen Zivilisten griffen ethnische bzw. slawische Makedonier ihrerseits zu den Waffen und attackierten Dörfer der albanischen Makedonier. Internationaler Druck und die Bereitschaft zu Kompromissen bei den Konfliktparteien führten in der Mitte des Jahres 2001 zu einem Waffenstillstand, der weitgehend eingehalten wurde. Nur noch vereinzelt kam es zu bewaffneten Auseinandersetzungen. Auch war der Rückhalt für einen bewaffneten Konflikt bei den albanischen Makedoniern deutlich geringer als bei den albanischen Kosovaren im Kosovo, so dass der Wunsch nach einer friedlichen Lösung in der Bevölkerung überwog. Verhandlungen zwischen den Konfliktpartien unter internationaler Vermittlung führten schließlich zum Rahmenabkommen von Ohrid.

Das Rahmenabkommen von Ohrid

Auf Druck der Europäischen Union (EU) und den Vereinigten Staaten von Amerika (USA) nahmen die zwei größten Parteien der ethnischen bzw. slawischen Makedonier sowie die zwei größten Parteien der albanischen Makedonier Gespräche zur Lösung des ethnischen Konfliktes auf. Auf Seiten der ethnischen bzw. slawischen Makedonier waren dies die „Innere Makedonische Revolutionäre Organisation – Demokratische Partei für die makedonische nationale Einheit“ (Vnatrešna Makedonska Revolucionerna Organizacija – Demokratska Partija za Makedonsko Nacionalno Edinstvo / VMRO-DPMNE ) unter der Führung von Ljubčo Georgijevski sowie die „Sozialdemokratische Union Makedoniens“ (Socijaldemokratski Sojuz na Makedonija / SDSM) unter der Führung von Branko Crvenkovski und auf Seiten der albanischen Makedonier waren dies die „Demokratische Partei Albaniens“ (DPA) unter der Führung von Arben Xhaferi sowie die „Partei der demokratische Prosperität“ (Partija za Demokratski Prosperitet / PDP bzw. Partie e Prosperitetit Demoktatik)  unter der Führung  von Imer Imeri. Spezieller Repräsentanten der EU und der USA waren Francois Lëotard und James. W. Pardew.  Für die Republik Makedonien nahm der damalige Präsident Boris Trajkovski an den Gesprächen teil. Alle oben genannten Vertreter waren auch Unterzeichner des Rahmenabkommens von Ohrid, dass zunächst eine reine politische Absichtserklärung war und erst noch staatsrechtlich umgesetzt werden musste. Umgesetzt wurde dieses Rahmenabkommen durch eine umfangreiche Änderung der Verfassung der Republik Makedonien sowie dem Erlass von entsprechenden Gesetzen. Das Rahmenabkommen von Ohrid besteht aus einer Rahmenvereinbarung sowie drei Anhängen. In der Rahmenvereinbarung, die aus 9 Abschnitten besteht, werden die Grundsätze der Übereinkunft festgelegt. Demnach ist die Souveränität und die territoriale Integrität der Republik Makedonien sowie ihr Charakter als multi-ethnischer Staat zu wahren. Alle Bürger der Republik Makedonien müssen unabhängig von ihrer ethnischen Herkunft ihre in der Verfassung festgelegten Rechte gemessen an internationalen Standards wahrnehmen können. Auf lokaler Ebene müssen die Bürger der Republik Makedonien ihre demokratischen Rechte in Form einer lokalen Selbstverwaltung wahrnehmen und verwirklichen können. Das Ende der Gegnerschaft zwischen den ethnischen bzw. slawischen Makedoniern und den albanischen Makedoniern sowie das Ende des bewaffneten Konfliktes werden ebenso definiert wie die Grundsätze der Dezentralisierung der staatlichen Verwaltung. Angehörige der albanischen Makedonier und anderer Minderheiten müssen ihrem Anteil entsprechend angemessen in staatlichen Institutionen und ohne Diskriminierung repräsentiert werden. Spezielle parlamentarische Prozeduren sollen die Rechte der albanischen Makedonier und der anderen Minderheiten besonders schützen. So ist bei bestimmten parlamentarischen Entscheidungen, die die albanischen Makedonier und andere Minderheiten in besonderem Maße betreffen, sowohl eine normale parlamentarische Mehrheit als auch eine Mehrheit unter den Abgeordneten der albanischen Makedonier und der anderen Minderheiten notwendig (Prinzip der doppelten Mehrheit). Grundsätzliche Festlegungen zur Verwendung der Sprachen und der Symbole der albanischen Makedonier sowie der anderen Minderheiten zusätzlich zur makedonischen Sprache und zu den makedonischen Symbolen runden die Rahmenvereinbarung ab. Die letzten beiden Abschnitte der Rahmenvereinbarung regeln die weitere Implementierung und Konkretisierung dieser Rahmenvereinbarung. Die Konkretisierung der Rahmenvereinbarung erfolgt in den Anhängen A, B und C, die fester und vollwertiger Bestandteil der Rahmenvereinbarung sind. Im Anhang A zum Rahmenabkommen von Ohrid wurden die notwendigen Änderungen der Verfassung der Republik Makedonien zur Umsetzung der Vereinbarung genau festgelegt. Die zur Umsetzung der Vereinbarung notwendigen Veränderungen betrafen gemäß dem Anhang A des Rahmenabkommens die Präambel sowie die Artikel 7, 8, 19, 48, 56, 69, 77, 78, 84, 86, 104, 109, 114, 115 und 131 der Verfassung der Republik Makedonien. Im Anhang B zum  Rahmenabkommen wurden die notwendigen gesetzlichen Modifikationen zur Umsetzung der Vereinbarung definiert. So musste vor allem die lokale Selbstverwaltung innerhalb der Republik Makedonien unter der besonderen staatsrechtlichen Berücksichtung der albanischen Makedonier sowie der anderen Minderheiten neu definiert werden. Dazu wurden die Grenzen der kommunalen Gebietskörperschaften unter ethnischen Gesichtspunkten neu gezogen und die Selbstverwaltungsrechte auf lokaler Ebene gestärkt.  Kommunale Gebietskörperschaften, mit einem bestimmten Anteil von albanischen Makedoniern und anderer Minderheiten, erhielten erhöhte Autonomierechte. Diese Autonomie betrifft vor allem die Verwendung der albanischen Sprache oder der Sprache einer Minderheit bei der staatlichen Verwaltung, insbesondere bei den Behörden und öffentlichen Einrichtungen. Ab einem bestimmten Anteil von albanischen Makedoniern oder anderen Minderheiten an der Gesamtbevölkerung innerhalb einer kommunalen Gebietskörperschaft und auf nationaler Ebene innerhalb der Republik Makedonien darf die albanische Sprache sowie die entsprechende Sprache einer Minderheit neben der makedonischen Staatssprache als weitere Amtssprache verwendet werden. In der Verfassung der Republik Makedonien wurde hierfür ein notwendiger Anteil von 20 % festgelegt. Dieser Anteil wird auf nationaler Ebene und in der Regel auch auf lokaler Ebene nur von den albanischen Makedoniern erreicht. Zu der Dezentralisierung der staatlichen Verwaltung  und der Übertragung von staatlichen Kompetenzen auf Trägern der lokalen Selbstverwaltung gehören auch eine  höhere Finanzautonomie sowie ein klar definierter Anteil von Angehörigen der albanischen Makedonier und der anderen Minderheiten an der staatlichen und lokale Verwaltung. Das betrifft alle öffentlichen Einrichtungen auf staatlicher und kommunaler Ebene. So muss zum Beispiel bei den staatlichen oder kommunalen Behörden, bei der Polizei oder bei den Offizieren der makedonischen Streitkräfte immer ein bestimmter Anteil von den albanischen Makedoniern und anderen Minderheiten gestellt werden. Die albanischen Makedonier und die anderen Minderheiten müssen bei allen Stellenbesetzungen im öffentlichen Bereich mit einem genau festgelegten Anteil berücksichtigt werden. Auch die Wahlbezirke innerhalb der Republik Makedonien wurden entsprechend  neu eingeteilt, um eine angemessene Repräsentation der albanischen Makedonier und der Minderheiten im makedonischen Parlament zu erreichen.  Im Anhang C zum Rahmenabkommen sind Einzelheiten zur Implementierung der Vereinbarung  sowie vertrauensbildende Maßnahmen festgelegt worden.

Fazit

Das Rahmenabkommen von Ohrid ist geeigneter Kompromiss, um zu einem Ausgleich zwischen ethnischen bzw. slawischen Makedoniern und albanischen Makedoniern zu kommen. Die ethnischen bzw. slawischen Makedonier erkennen die albanischen Makedonier nicht formell jedoch materiell als konstitutive Volksgruppe an. Damit sind weitergehende Rechte für die albanischen Makedonier verbunden als bei einer normalen Minderheit. Auch wenn die albanischen Makedonier damit (noch) nicht formell als konstitutive Volksgruppe anerkannt sind, können sie trotzdem entsprechende Rechte wahrnehmen und die Republik Makedonien auch als ihren Staat akzeptieren. So bekennen sich auch alle albanisch-makedonischen Parteien grundsätzlich zur Souveränität und territorialen Integrität der Republik Makedonien und beteiligen sich aktiv an ihrem institutionellem und politischen Leben. Gleichwohl herrscht auf allen Seiten immer noch Unzufriedenheit und vieles ist noch verbesserungswürdig. Das Rahmenabkommen von Ohrid ist eine geeignete Grundlage für eine abschließende Klärung der albanischen Frage innerhalb der Republik Makedonien. Die albanische Frage der Republik Makedonien betrifft das formelle (staatsrechtliche) und materielle Verhältnis der albanischen Makedonier als ethnische Albaner zur Republik Makedonien und zur makedonischen Staatsnation sowie zu den ethnischen bzw. slawischen Makedoniern als größter Bestandteil dieser makedonischen Staatsnation. Die makedonische Staatsnation besteht faktisch aus zwei konstitutiven Volksgruppe (ethnische bzw. slawische Makedonier sowie ethnischen Albanern). Dies letztendlich auch formell und nicht nur materiell anzuerkennen macht Sinn. Mit dieser Anerkennung ist die albanische Frage der Republik Makedonien abschließend geklärt und die Souveränität und territoriale Integrität der Republik Makedonien kein Gegenstand von inner-ethnischen Fragen mehr. Die ethnischen bzw. slawischen Makedonier und die albanischen Makedonier haben im Jahr 2001 festgestellt, dass ein bewaffneter Konflikt zur Lösung von inner-ethnischen Konflikten in der Republik Makedonien keine geeignete Option darstellt und dies im Rahmenabkommen von Ohrid bekräftigt. Bereits in den ersten 10 Jahren der Unabhängigkeit der Republik Makedonien (1991 bis 2001) wurde die albanischen Makedonier grundsätzlich an der Regierung und Verwaltung der Republik Makedonien beteiligt und nicht wie im Kosovo unterdrückt. Doch ohne die Klärung des staatsrechtlichen Status der albanischen Makedonier innerhalb der Republik Makedonien und der makedonischen Staatsnation sowie der tatsächlichen Beseitigung von vorkommenden Diskriminierungen von Angehörigen der albanischen Makedonier und anderer Minderheiten im öffentlichen Alltag konnte sich kein wirklicher Ausgleich einstellen. Dies erfolgte erst nach einem bewaffneten Konflikt in einer Vereinbarung und deren relativ erfolgreichen Umsetzung. Ein stabiler Grundstein ist gelegt worden. Die Vereinbarung zwischen ethnischen bzw. slawischen Makedoniern und albanischen Makedoniern ist ohne effektive Alternative, jedoch noch stark ausbaufähig.