Die jugoslawische und die makedonische Verfassungsrevision von 1974

von Andreas Schwarz

Im Jahre 1974 wurde die Verfassungsordnung der „Sozialistisch Föderativen Republik Jugoslawien“ („SFRJ“) auf neue Grundlagen gestellt. Im Kern wurde der Föderalismus stark ausgebaut, d.h. wesentliche Kompetenzen wurden von der Ebene der jugoslawischen Föderation auf die sechs „Sozialistischen Republiken“ und die zwei „Sozialistisch Autonomen Gebietskörperschaften“ (Kosovo und Vojvodina) im Verband der Sozialistischen Republik Serbien übertragen. Aufgrund dieser umfangreichen Verfassungsneugebung bedurfte es auch einer entsprechenden Revision aller Verfassungen der sechs Sozialistischen Republiken und der zwei Sozialistisch Autonomen Gebietskörperschaften.

Die jugoslawische Verfassungsrevision vom 21.02.1974

Die Verfassung der SFRJ vom 21.02.1974 war mit 406 Artikeln eines der umfangreichsten Verfassungsurkunden der Welt und etwa um einen Drittel länger als die Verfassung der SFRJ von 1963. Notwendig war die ursprünglich für 1973 geplante Verfassungsrevision aufgrund der Nationalitätenfrage, der weiteren Etablierung der kommunistischen Parteiorganisationen in Staat und Gesellschaft, der ökonomischen Probleme und der Konsolidierung des Systems der Selbstverwaltung der assoziierten Arbeit. Zuvor gab es allerdings Meinungsverschiedenheiten über wichtige Fragen der Neuorganisation der SFRJ, insbesondere über die Neuordnung der Kompetenzen zwischen der SFRJ und ihrer Sozialistischen Republiken und autonomen Gebietskörperschaften sowie über das System der Volksvertretungen.

Im Ergebnis wurden aufgrund der Verfassungsrevision von 1974 die Föderalisierung und die Dezentralisierung des Staates extrem ausgebaut, so dass an mancher Stelle der Eindruck entstehen konnte, dass die jugoslawische Föderation mehr einer Konföderation gleiche. So erhielten die Sozialistischen Republiken unter anderem auch Kompetenzen in der Außen- und Verteidigungspolitik. Trotzdem wurde verfassungsrechtlich bekräftigt, dass die jugoslawische Föderation als staatliche Gemeinschaft ihrer Sozialistischen Republiken und sozialistisch autonomen Gebietskörperschaften (Kosovo und Vojvodina) im Verband der Sozialistischen Republik Serbien ein Bundesstaat sei.

Die Neuorganisation der Staatsgewalt hatte zum Ziel die divergierenden Interessen der Nationen und Nationalitäten zu kanalisieren und in einer auf Austragung von Konflikten in verfahrensrechtlicher Weise mehrfach abgesicherten kooperativen Föderation aufzufangen. Die Organe der SFRJ hatten im Wesentlichen die Aufgabe einen Ausgleich der Interessen und gemeinsame Beschlüsse der Sozialistischen Republiken und autonomen Gebietskörperschaften zu ermöglichen. Staats- und verfassungsrechtlich ist zwar nur noch ein schmaler Grad zwischen einer Föderation und einer Konföderation zu erkennen, doch kann im Ergebnis von einem „kooperativen Bundesstaat“ gesprochen werden. Definiert wurde die jugoslawische Föderation in der Verfassung dann auch als „staatliche Gemeinschaft freiwillig vereinter Nationen und ihrer Sozialistischer Republiken“.

Die Verfassung der SFRJ von 1974 formulierte einen sehr umfangreichen und teilweise auch sehr originellen Grundrechtekatalog. Dieser umfangreiche Grundrechtekatalog war sowohl im Vergleich mit den damaligen Verfassungen anderer sozialistischer Staaten als auch mit denen demokratischer Staaten westlicher Prägung recht ungewöhnlich. Zunächst gab es individuelle und institutionelle Freiheitsrechte wie sie auch in den Verfassungen der demokratischen Staaten westlicher Prägung noch heute zu finden sind. Besonders liberal war unter anderem auch die Verfassungsbestimmung, wonach die Menschen frei über das Zeugen und Gebären von Kindern entscheiden konnten. Dies führte zu einer sehr liberalen Handhabung von möglichen Abtreibungen. Allerdings standen alle individuellen und institutionellen Freiheitsrechte in der Regel unter dem Vorbehalt, dass sie nicht zum Nachteil des gesellschaftlichen System ausgeübt werden durften. Damit waren diesen Freiheitsrechte aufgrund des sozialistischen Systems Grenzen gesetzt. Dennoch konnten diese Rechte im Rahmen des Systems auch tatsächlich ausgeübt werden und waren nicht bloß, wie im Falle anderer sozialistischer Staaten, formelle Rechte die nicht materiell wahrgenommen werden konnten. Im Ergebnis gab es jedoch auch im jugoslawischen System eine deutliche Diskrepanz zwischen der Verfassungstheorie und der politischen Praxis. Andere Grundrechte betrafen natürlich das sozialistisch-jugoslawische System, wie etwa das Recht auf Arbeit, das Recht auf Selbstverwaltung und das Recht Grundorganisationen der assoziierten Arbeit zu gründen.

Die Verfassungsrevision von 1974 war der tatsächliche Versuch eines dritten Weges zwischen den demokratisch und marktwirtschaftlich organisierten Staaten des Westens und den unter Einparteienherrschaft stehenden sozialistischen Staaten des Ostens. Das staatliche System der SFRJ stellte eine Alternative sowohl zum traditionellen bürgerlichen Parlamentarismus als auch zu den sozialistischen Vertretungssystemen sowjetischen Typs dar. So sollte im Rahmen der SFRJ die Volkssouveränität durch unmittelbare und tatsächliche Volksherrschaft unter Einbeziehung rätedemokratischer Elemente verwirklicht werden. Ausdruck dieses Systems waren unter anderem die berufsständische Wahlorganisation, die mittelbare Wahl durch Delegation (Delegiertensystem), das Rotationsprinzip bei Funktionsträgerinnen bzw. Funktionsträgern und temporär gebundene politische Mandate, wobei Mandatsträgerinnen bzw. Mandatsträger auch grundsätzlich abberufbar waren.

Die Organisation der Arbeit war Teil der politischen Organisation des Staates und so fanden sich in der Verfassung der SFRJ grundlegende Regelungen zum System der Selbstverwaltung der assoziierten Arbeit. Dieses System sah die „Grundorganisation der assoziierten Arbeit“ als Grundzelle für die Selbstverwaltung der Arbeiterinnen und Arbeiter. Diese Grundzelle stellte einen organisatorisch und technologisch abgegrenzten Teil eines Betriebes im Rahmen des jugoslawischen Selbstverwaltungssystems dar. Sie war als juristische Person konzipiert und hatte auch die Befugnis ihre Angelegenheiten durch eigene Rechtssetzung zu regeln. In der Grundorganisation der assoziierten Arbeit sollte das Ergebnis gemeinsamer Arbeit als selbständiger Wert innerhalb der Organisation der Arbeit oder am Markt zum Ausdruck kommen können. Diese Grundorganisation musste groß genug sein, um sich durch eigene Organe selbst verwalten zu können. Außerdem sollte eine Gewinn- und Verlustrechnung für die Grundorganisation der assoziierten Arbeit erstellt werden können. Näheres zum System der assoziierten Arbeit regelte das „Gesetz über die assoziierte Arbeit“ vom 25.11.1976, das mit seinen 671 Artikeln viele Detailbestimmungen beinhaltete.

Nach der Verfassung von 1974 und diesem Gesetz waren nicht mehr die Unternehmen sondern die „Grundorganisation der assoziierten Arbeit“ die alleinigen Träger der Selbstverwaltung und ihnen fiel auch das finanzielle Ergebnis ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit zu. Unternehmen bzw. Betrieben waren ein Zusammenschluss dieser politisch und finanziell autonomen Grundorganisationen. Ziel dieser Neukonzeption der Organisation der Arbeit war es auch den Einfluss der Manager und Technokraten in den Gremien der Selbstverwaltung der assoziierten Arbeit zurückzudrängen. Es wurde auch ein eigener Gerichtszweig für diese Form der Selbstverwaltung geschaffen. Die Gründung von Grundorganisationen der assoziierten Arbeit durch Arbeiterinnen und Arbeiter war grundsätzlich frei, so lange sie nicht den Interessen des politischen und wirtschaftlichen Systems zuwider lief. Tatsächlich führte die Neuorganisation der Selbstverwaltung der assoziierten Arbeit zu einer Atomisierung und Bürokratisierung des wirtschaftlichen Systems. Es war anfällig für Korruption und arbeitete insgesamt unwirtschaftlich.

Das auf Basis der Verfassung von 1974 geschaffene staatliche und gesellschaftliche System konnte letztendlich die grundlegenden Probleme der Nationen und Nationalitäten nicht lösen. Die weitere Dezentralisierung der staatlichen Ebenen stand zunehmend in einem unauflösbaren Spannungsverhältnis mit der Einparteienherrschaft in der SFRJ und den Sozialistischen Republiken. Überlagert wurde dieses Spannungsverhältnis von einem wirtschaftlichen Auseinanderdriften der Sozialistischen Republiken und autonomen Gebietskörperschaften. Diese mündeten dann auch in ein politisches und ideologisches Auseinanderdriften, das 1990 zunächst mit umfangreichen Änderungen der Verfassung von 1974 aufgefangen werden sollte. Mit dieser Änderung der Verfassung vom 08.08.1990 wurden die Einparteienherrschaft durch den Bund der Kommunisten beendet, das sozialistische Selbstverwaltungssystem der assoziierten Arbeit abgeschafft und marktwirtschaftliche Strukturen eingeführt.

Diese Verfassungsänderungen bzw. der Systemwechsel konnten den Zerfall der SFRJ im Jahre 1991 nicht mehr aufhalten. Mit der Proklamation der Bundesrepublik Jugoslawien aus den Republiken Serbien und Montenegro am 27.04.1992 endete Endgültig die Ära der SFRJ und der Verfassung von 1974. Zuvor hatten bereits zwischen dem 25.06.1991 und 03.03.1992 die Republiken Slowenien, Kroatien, Makedonien und Bosnien und Herzegowina ihre Unabhängigkeit von der SFRJ erklärt.

Die makedonische Verfassungsrevision vom 25.02.1974

Die Verfassung der Sozialistischen Republik Makedonien vom 25.02.1974 berücksichtigte sowohl alle Änderung der vorherigen Verfassung (vom 12.04.1963) als auch die durch die Verfassung der SFRJ vom 21.02.1974 geschaffene Neuordnung der Föderation. Die makedonische Verfassung von 1963 wurde durch mehrere verfassungsändernde und -ergänzende Verfassungszusätze novelliert und daher in ihrer Anwendung komplizierter. So wurden bereits 1965 durch eine erste Verfassungsänderung die Kreise in der SR Makedonien abgeschafft. Damit war der Staat dann nicht mehr dreigliedrig (Republik, Kreise, Gemeinden) sondern zweigliedrig (Republik und Gemeinden) aufgebaut.

Im Jahre 1967 wurden die Kompetenzen zwischen der jugoslawischen Föderation und der SR Makedonien stärker voneinander abgegrenzt und die Wahl von makedonischen Vertretern im Bundesparlament vereinfacht. Am umfangreichsten waren die Verfassungsänderungen von 1969. Aufgrund einer Neuordnung der Kompetenzen zwischen der jugoslawischen Föderation und den Sozialistischen Republiken in der Wirtschaftspolitik und in den Selbstverwaltungsbetrieben bedurfte es einer entsprechenden Anpassung der makedonischen Verfassung. Des Weiteren wurden in der Sozialistischen Republik Makedonien die Organisationsstruktur des makedonischen Parlaments geändert und das Verfahren zur Veränderung der Verfassung erleichtert.

Alle Verfassungsänderungen zwischen 1963 und 1974 fanden Eingang in die Verfassung der SR Makedonien vom 25.02.1974. Diese definierte die SR Makedonien als staatliche und gesellschaftspolitische Einheit im Rahmen der jugoslawische Föderation, hob das makedonische Volk ausdrücklich als staatstragende Nation und die albanische sowie die türkische Nationalität als integrale Bestandteile dieser Nation hervor.

Die Verfassung von 1974 war nicht nur ein formal-juristisches Verfassungsdokument sondern beinhaltete auch politische und wirtschaftliche Staatszielbestimmungen. Diese mussten bei der Auslegung der Verfassung und der periodischen Entwicklungsziele berücksichtigt werden. Die veränderten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen gingen mit einer Konsolidierung des Selbstverwaltungssozialismus einher. Die Arbeiterklasse wurde verfassungsrechtlich als dominierendes Element in der staatlichen Gesellschaft hervorgehoben und ihre Vertretung in den Organen der Föderation, der Republiken und Gemeinden geregelt. Faktisch wurden diese Vertretungsbefugnisse jedoch durch die kommunistischen Parteiorganisationen der Föderation und der Sozialistischen Republik Makedonien ausgeübt.

Die weitere Dezentralisierung der staatlichen Ebenen stand zunehmend in einem unauflösbaren Spannungsverhältnis mit der Einparteienherrschaft in der SFRJ und der SR Makedonien. Die Verfassung von 1974 verlieh der einzelnen Bürgerin und dem einzelnen Bürger auch subjektiv öffentliche Rechte, die jedoch nur zum Wohl der Arbeiterklasse ausgeübt werden durften. Trotzdem war die Verankerung von solchen Rechten für eine sozialistische Verfassung eher unüblich. Folgerichtig wies die Verfassung auch Grundpflichten für die Bürger aus.

Von der jugoslawischen Föderation wurden wesentliche Kompetenzen auf die Sozialistischen Republiken übertragen. So erhielten diese ein Mitwirkungsrecht in der Außen- und Verteidigungspolitik, die vor der Verfassungsrevision von 1974 ausdrücklich eine reine Kompetenz der jugoslawischen Föderation war. Die Übertragung dieser Kompetenzen bedurften dann entsprechende Regelungen in der Verfassung der Sozialistischen Republik Makedonien.

Die makedonische Verfassung von 1974 wurde durch Verfassungszusätze in den Jahren 1981 und 1989 geändert und ergänzt, ohne dass es zu wesentlichen Änderungen in der Verfassungsordnung kam. Zu wesentlichen Änderungen der Verfassungsordnung kam es erst im Jahre 1990, als das Mehrparteiensystem und die marktwirtschaftlichen Strukturen eingeführt und das System des Selbstverwaltungssozialismus abgeschafft wurde. Die ersten freien Wahlen in einem Mehrparteiensystem fanden in der Sozialistischen Republik Makedonien am 11.11.1990 statt. Am 25.01.1991 erfolgte durch Beschluss des Parlaments die Souveränitätserklärung der Sozialistischen Republik Makedonien, die ebenfalls aufgrund eines Parlamentsbeschlusses vom 15.04.1991 in „Republik Makedonien“ umbenannt wurde.

Die weitere Entwicklung bis zum Beschluss einer neuen Verfassung

Das Ende der makedonischen Verfassung vom 25.02.1974 war die  Konsequenz aus dem Zerfall der jugoslawischen Föderation, dem Scheitern aller Versuche zur Reform oder Neuorganisation dieser jugoslawischen Föderation als Verbund von souveränen Staaten und der daraus folgenden Unabhängigkeitserklärung der Republik Makedonien am 18.09.1991.

Nach der „Souveränitätserklärung“ des makedonischen Parlaments (Sobranje) am 25.01.1991, bei der die Sobranje per Akklamation das „Recht auf Selbstbestimmung einschließlich des Rechtes auf Sezession“ von der SFRJ betonte, wurde im Frühjahr 1991 die Ausarbeitung einer neuen Verfassung beschlossen. Diese Ausarbeitung konnte jedoch erst nach der Bekanntmachung des Ergebnisses des Unabhängigkeitsreferendums vom 08.09.1991 beginnen, da der Ausgang dieses Votums auch Eingang in die Neukonzeption der Verfassung finden musste. Nach dem Scheitern der jugoslawischen Föderation hatte die Republik Makedonien die Wahl mit den Republiken Serbien und Montenegro eine neue Föderation („Bundesrepublik Jugoslawien“) zu bilden oder die Unabhängigkeit anzustreben. Aufgrund der damaligen aggressiven und nationalistischen serbischen Politik entschied sich die Republik Makedonien für den letzteren Weg und ließ darüber am 08.09.1991 ein Referendum abhalten.

In diesem Referendum sprachen sich bei einer Wahlbeteiligung von 75 % über 90 % der Abstimmungsberechtigten der Republik Makedonien für die Unabhängigkeit und Souveränität der Republik Makedonien aus, wobei diese das Recht haben sollte, einem neu zu formierenden und später nie gegründeten jugoslawischen Staatsgefüge aus souveränen Staaten beizutreten. Nach diesem Votum, in dessen Folge die Republik Makedonien am 18.09.1991 ihre Unabhängigkeit von der SFRJ erklärte, begann die Ausarbeitung einer neuen Verfassung.

Der Entwurf der Verfassung von 1991 wurde unter Mitwirkung des deutschen Verfassungsjuristen Roman Herzog (ehemaliger Präsident des deutschen Bundesverfassungsgerichtes und ehemaliger deutscher Bundespräsident) und des ehemaligen französischen Justizministers Georges Badinter erstellt. Dafür erhielten beide im Jahr 2009 die höchste Auszeichnung der Republik Makedonien („Achter September“).

Die Inhalte des Verfassungsentwurfes waren sowohl innerhalb der ethnisch- bzw. slawisch-makedonischen Parteien und der albanisch-makedonischen Parteien (konservative und liberale Kräfte) als auch zwischen den ethnisch- bzw. slawisch-makedonischen Parteien und den albanisch-makedonischen Parteien umstritten. Im letzteren Fall ging es um den verfassungsrechtlichen Status der albanischen Makedonier und deren Rechte innerhalb der Republik Makedonien. Dieser Konflikt wurde im Wesentlichen erst 10 Jahre später durch das Rahmenabkommen von Ohrid (13.08.2001) beigelegt, obgleich es auch heute noch offene Fragen und daraus resultierende Spannungen gibt. Auch im Außenverhältnis zu den unmittelbaren Nachbarstaaten Bulgarien, Griechenland und Serbien war der Prozess der Verfassungsneugebung mit Schwierigkeiten verbunden.

Nach dem endgültigen Abschluss der Arbeiten und deren parlamentarischen Beratung wurde der Entwurf der Verfassung am 18.11.1991 vom makedonischen Parlament mit der erforderlichen Mehrheit gebilligt. Während einer Festsitzung des makedonischen Parlaments proklamierte am 20.11.1991 die Republik Makedonien feierlich die neue Verfassung für den souveränen, unabhängigen, demokratischen und sozialen Staat „Republik Makedonien“. Damit war die durch die Verfassungsrevision von 1974 eingeleitete Verfassungsperiode beendet.

Hinweis: Die Republik Makedonien änderte aufgrund einer entsprechenden Verfassungsänderung vom 11.01.2019 ihren Namen in „Republik Nord-Makedonien“ um.

Hinweis /Literatur 

Dieser Artikel beruht im Wesentlichen auf folgende zwei Bücher:

1. „Die Verfassung der SFR Jugoslawien“  von Herwig Roggemann. Dieses Buch beinhaltet eine ausführliche Einleitung von Herwig Roggemann zur Verfassungsrechtsentwicklung in Jugoslawien und zur Verfassung der SFRJ vom 21.02.1974. Die Funktionsweise der Organe der SFRJ und des Delegiertensystems werden zusätzlich in Grafiken anschaulich dargestellt. Insgesamt gibt dieses Buch eine anschauliche Einführung in das Verfassungsrecht der SFRJ auf Basis der Verfassung von 1974. Der gesamte Verfassungstext ist im Buch enthalten. Die umfangreichen Verfassungsänderungen ab 1990 und die daraus resultierende Verfassungsrechtsentwicklung bis zum Zerfall der SFRJ sind allerdings nicht enthalten. Erschienen ist das Werk 1979 im Berlin Verlag (ISBN 3-97061-146-4).
2. „Verfassungsgerichtsbarkeit und Verfassungsrechtsentwicklung in Makedonien“ von Goran Čobanov. Neben persönlichen Quellen wurden grundlegende Informationen auch aus diesem Buch verwendet, das insgesamt eine sehr gute und verständliche Einführung in das makedonische Verfassungsrecht gibt. Neben der historischen und aktuellen Entwicklung des makedonischen Verfassungsrechts, wird auch die makedonische Verfassungsgerichtsbarkeit ausführlich behandelt und dargestellt. „Goran Čobanov gewährt nicht nur einen auch für Nichtjuristen verständlichen Einblick in das makedonische Verfassungsrecht und in die Arbeitsweise und Rechtsprechung des Verfassungsgerichts der Republik Makedonien, sondern setzt sich auch mit den historischen, politischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen auseinander.“ (Anmerkung des Verlages) Das Buch ist im Tectum Verlag (ISBN 978-3-8288-9962-9) erschienen und berücksichtigt alle verfassungsrechtlichen Entwicklungen bis zum Mai 2009.