15 Jahre Interimsabkommen zwischen Griechenland und Makedonien

Vor 15 Jahren, am 13.09.1995, wurde am Sitz der Vereinten Nationen in New York zwischen Griechenland und der Republik Makedonien das Abkommen über die Normalisierung der politischen und wirtschaftlichen Beziehungen (Interimsabkommen) unterzeichnet. Vorausgegangen war ein von Griechenland am 16.02.1994 einseitig verhängtes Embargo gegen die Republik Mazedonien und 29monatige Gespräche zwischen Griechenland und der Republik Mazedonien.

Hintergrund

Am 18.09.1991 erklärte die bisherige jugoslawische Republik Makedonien unter ihrem verfassungsmäßigen Namen „Republik Makedonien” ihre Unabhängigkeit von der „Sozialistisch Föderativen Republik Jugoslawien” und beantragte die internationale Anerkennung als unabhängiger Staat. Am 04.11.1991 formulierte der griechischen Ministerrat unter Premierminister Konstantin Mitsotakis die Bedingungen für die Anerkennung des makedonischen Staates:

  1. Verzicht auf den Namen „Makedonien”, der einen geographischen Bereich und keine ethnische Einheit bezeichnet;
  2. Erklärung, dass der neue Staat keine Ansprüche gegenüber Griechenland erhebt,
  3. Erklärung, dass es keine „makedonische” Minderheit in Griechenland gibt.

Am 16.12.1991 fand in Brüssel eine Außenministerkonferenz der damaligen Europäischen Gemeinschaft (EG) statt, bei der von der Republik Makedonien verlangt wurde, sich vor der Anerkennung zu verpflichten, verfassungsrechtliche und politische Garantien abzugeben, wonach gegenüber der EG angehörige Nachbarstaaten keine territorialen Ansprüche erhoben und keine feindseligen Propaganda-Aktivitäten einschließlich der Benützung einer Bezeichnung, die territoriale Ansprüche einschließt, betrieben werden würden. Strittig blieb bei dieser Formulierung allerdings ob die Bezeichnung „Makedonien” solche territorialen Ansprüche begründet oder nicht.

Am 06.01.1992 beschloss das makedonische Parlament zwei Zusätze zur neuen Verfassung vom 18.11.1991, um Klar zu stellen, das keine territorialen Ansprüche erhoben und keine Einmischung in die inneren Angelegenheiten von anderen Staaten (namentlich Griechenland) erfolgen werden. Im dem Zusatz von Artikel 3 wird ausdrücklich festgestellt und normiert: „Die Republik hat keine Gebietsansprüche gegenüber den Nachbarstaaten.” Desweiteren wird verfassungsrechtlich normiert:

„Die Grenzen der Republik Makedonien können nur in Übereinstimmung mit der Verfassung aufgrund des Prinzips der Freiwilligkeit und in Übereinstimmung mit den allgemein anerkannten internationalen Normen geändert werden.” Zur Abrundung des Ganzen wurde Artikel 49 der Verfassung der Republik Makedonien wie folgt ergänzt: „Die Republik wird sich dabei nicht in die souveränen Rechte anderer Staaten und in deren inneren Angelegenheiten einmischen.” Unbeeindruckt davon entfaltete der griechische Premierminister Konstantin Mitsotakis eine rege diplomatische Reisetätigkeit, die ihn in fast alle europäischen Hauptstädte führte und das Ziel hatte eine Anerkennung der Republik Makedonien unter ihren verfassungsmäßigen Namen zu verhindern. Zu dieser Zeit hatte die sogenannte Badinter-Kommission, eine aus Verfassungsrechtlern bestehende Beratergruppe des EG-Ministerrats, bereits festgestellt, dass die Republik Makedonien alle Vorausätzungen für eine völkerrechtliche Anerkennung erfüllt. Im Jahr 1992 näherten sich die EG-Staaten zunächst der griechischen Position an und wollten die Republik Makedonien nur unter der Voraussetzung anerkennen, wenn sie auf ihren verfassungsmäßigen Namen verzichten würde. Diese Einstellung der EG-Staaten wurde jedoch bis zum Jahr 1993 wieder aufgegeben, da das Selbstbestimmungsrecht eines Volkes auch die Wahl des Namens des Staates mit einschließt und der Staat auch vor seiner Unabhängigkeit den Namen „Makedonien” trug. Es konnte bei einer Anerkennung der Republik Makedonien also nur noch um Fragen der territorialen Integrität von EG-Staaten und nach einem möglichen Kompromiss in der Namensfrage gehen.

Die internationale Anerkennung der Republik Makedonien und das Embargo

Anfang 1993 zeigte sich jedoch, dass ein weiteres Beharren auf der kategorischen Ablehnung des Begriffs „Makedonien” im verfassungsmäßigen Namen der Republik Makedonien die Griechische Republik international in dieser Angelegenheit weitgehend isolieren würde. Die Griechische Republik und die Republik Makedonien stimmten einem Kompromiss der Vereinten Nationen und der drauf aufbauenden Resolution 817 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen vom 07.04.1993 zu, wonach die Republik Makedonien unter der vorläufigen Bezeichnung „Ehemalige Jugoslawische Republik Makedonien” in die Vereinten Nationen aufgenommen wird. Gemäß dieser Resolution 817 wird die Existenz des Namensstreits festgestellt und deren Lösung als Bedeutsam für den Erhalt des Friedens in dieser Region anerkannt. Die endgültige Lösung des Namensstreits soll gemäß dieser Resolution in bilateralen Gesprächen zwischen der Griechischen Republik und der Republik Makedonien im Rahmen der Vereinten Nationen erfolgen. Die Aufnahme der „Ehemaligen Jugoslawischen Republik Makedonien” in die Vereinten Nationen erfolgte am 08.04.1993. Damit war der Weg zur internationalen Anerkennung der Republik Makedonien frei. Eine Mehrheit von zirka 120 Staaten erkannte die Republik Makedonien im bilateralen Verkehr unter ihrem verfassungsmäßigen Namen an. Die anderen Staaten und internationale Organisationen verwenden den Namen „Ehemalige Jugoslawische Republik Makedonien” Weder in Griechenland noch in der Republik Makedonien war man über diesen Kompromiss sehr glücklich. Der griechische Primärminister Mitsotakis bekam für diesen Kompromiss im Parlament nur eine knappe Mehrheit von 152 zu 146 Stimmen; und in der Republik Makedonien beschuldigte die Opposition die makedonische Regierung, der Entnationalisierung Makedoniens Vorschub geleistet zu haben. Im griechischen Wahlkampf 1993 spielte das Thema „Makedonien” eine sehr große Rolle und führte unter anderem zum Rücktritt des damaligen Außenministers „Andonis Samaras” Dieser bildete 1993 eine von der konservativen „Nea Demekratia” rechtsstehende Partei, die bei den Wahlen zum griechischen Parlament im Oktober 1993 einen Achtungserfolg erzielen sollte. Auch der damalige direkte Herausforderer von Premierminister Konstantin Mitsotakis, Andreas Papandreou, von der „Panhellenischen Sozialistischen Bewegung” PASOK trat für eine harte und kompromisslose Linie gegenüber der Republik Makedonien ein. Am 10.10.1993 gewann die PASOK die Parlamentswahlen und Andreas Papandreou wurde griechischer Premierminister. Am 15.10.1993 gab der neue griechische Premierminister Andreas Papandreou den Abbruch des Dialogs mit der Republik Makedonien zur Lösung des Namensstreits bekannt und drohte bald immer offener mit einem möglichen Embargo gegenüber der Republik Makedonien. Am 16.02.1994 verhängte die Griechische Republik einseitig ein Embargo gegenüber der Republik Makedonien und verschärfte damit ihren politischen Kurs gegenüber Makedonien. Die Republik Makedonien durfte keinerlei Warenverkehr mehr über den nordgriechischen Hafen Thessaloniki abwickeln, davon ausgenommen waren nur humanitäre Güter. Bis zu diesem Zeitpunkt importierte die Republik Makedonien 90 % des benötigten Öls sowie aller weiteren Treibstoffe über den Hafen von Thessaloniki und wickelte dort über 75 % seines Außenhandels ab. Darüber hinaus wurde alle Lieferungen über die griechisch-makedonische Grenze in die Republik Makedonien unterbunden sowie das griechische Generalkonsulat geschlossen. Am 18.02.1994 erweiterte die Griechische Republik die Handelssperre auf alle Einfuhren aus der Republik Makedonien. Als Reaktion auf das griechische Embargo unterzeichneten am selben Tag Albanien, Bulgarien, Italien und die Türkei ein Dokument, in dem sie sich verpflichteten, den Straßen- und Eisenbahntransport von und nach der Republik Makedonien durch ihre Territorien zu erleichtern. Das Embargo traf die Republik Makedonien schwer, zumal auch der Weg über Serbien aufgrund eines Embargo der Vereinten Nationen gegenüber der damaligen aus Serbien und Montenegro bestehenden Bundesrepublik Jugoslawien verschlossen war. Darüber hinaus war das Verhältnis zwischen der Republik Makedonien und der Bundesrepublik Jugoslawien nicht so gut. Es bestand zu dieser Zeit auch keine gegenseitige diplomatische Anerkennung zwischen der Republik Makedonien und der Bundesrepublik Jugoslawien. Die möglichen Alternativrouten waren alle unwirtschaftlich, so dass die Republik Makedonien unter enormen wirtschaftlichen Druck stand.

Das Interimsabkommen zwischen Griechenland und Makedonien

Die diplomatischen Bemühungen und die vorausgehenden 29monatige Gespräche zwischen der Griechenland Republik und der Republik Makedonien führten schließlich im September 1995 zum Erfolgt. Zu dieser Zeit bestand das Embargo insgesamt 19 Monate und sollte nur noch ein Monat andauern. Am 13.09.1995 wurde am Sitz der Vereinten Nationen in New York zwischen der Griechischen Republik und der Republik Makedonien das Abkommen über die Normalisierung der politischen und wirtschaftlichen Beziehungen (Interimsabkommen) vom damaligen griechischen Außenminister Karolos Papoulias und dem damaligen Außenminister der Republik Makedonien Stevo Crvenkovski unterzeichnet. Die Griechische Republik verpflichtete sich gemäß dieses Abkommens dazu innerhalb einer Frist von 30 Tagen das Embargo gegenüber der Republik Makedonien aufzuheben. Die Republik Makedonien verpflichtete sich unter anderem dazu auf ihre bisherige Flagge mit dem Stern von Vergina zu verzichten. Dieses Symbol wird dem antiken Makedonien zugerechnet, dass nach griechischer Auffassung Teil der griechischen Geschichte und Kultur ist. In diesem Abkommen wird der jeweilige verfassungsmäßige Name der Vertragsparteien nicht genannt. Die Griechische Republik bzw. die Hellenische Republik wird in diesem Abkommen als „Erste Partei” bezeichnet während die Republik Makedonien als „Zweite Partei” bezeichnet wird. Jede Partei wird in diesem Abkommen verpflichtet, die territoriale Integrität und Souveränität der jeweils anderen Partei sowie die bestehenden völkerrechtlichen Grenzen zu achten. Griechenland wird dazu verpflichtet die Republik Makedonien völkerrechtlich anzuerkennen und normale diplomatische Beziehungen mit ihr aufzunehmen. Die Republik Makedonien wird dazu verpflichtet auf umstrittene Symbole, wie namentlich etwa der Stern von Vergina, zu verzichten. Beide Parteien werden in ihren bilateralen Beziehungen dazu verpflichtet gut nachbarlich miteinander umzugehen und sich gegeneinander völkerrechtsfreundlich zu verhalten. So hat sich die Griechische Republik gemäß dieses Abkommens dazu verpflichtet die Mitgliedschaft der Republik Makedonien in internationalen Organisationen in der sie selbst Mitglied ist zu fördern und diese nicht zu verhindern. Allerdings hat die Griechische Republik das Recht Einspruch zu erheben, wenn die Republik Makedonien nicht unter den in Absatz 2 der Resolution 817 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen genannten Namen „Ehemalige Jugoslawische Republik Makedonien” einer internationalen Organisation beitreten möchte. Der Namensstreit selbst ist nach diesem Abkommen gemäß der Resolution 817 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen in bilateralen Verhandlungen zwischen der Griechischen Republik und der Republik Makedonien unter Aufsicht der Vereinten Nationen zu lösen. Bis dahin hat jede Partei die Pflicht alles zu unterlassen, was einer friedlichen Lösung des Namensstreits zu wieder läuft. Am 14.10.1995 hob die Griechische Republik das Embargo gegenüber der Republik Makedonien auf. Die Grenze zwischen der Griechischen Republik und der Republik Makedonien wurde am nächsten Tag für den freien Handelsverkehr wieder geöffnet. Am 13.10.1995 wurde in der makedonischen Hauptstadt Skopje eine endgültige Vereinbarung über die Normalisierung der bilateralen Beziehungen und über die gegenseitige Einrichtung von diplomatischen Vertretungen in beiden Hauptstädte unterzeichnet. Durch dieses Interimsabkommen normalisierten sich die Beziehungen zwischen der Griechischen Republik und der Republik Makedonien wieder. Auch die wirtschaftliche Entwicklung innerhalb der Republik Makedonien normalisierte sich wieder. Das Interimsabkommen zwischen Griechenland und Makedonien vom 13.09.1995 ist nach 15 Jahren noch immer Grundlage der bilateralen Beziehungen zwischen der Griechischen Republik und der Republik Makedonien. Darauf aufbauend sind weitere Abkommen zwischen der Griechischen Republik und der Republik Makedonien unterzeichnet worden. Griechenland ist zweifellos ein wichtiger strategischer Partner sowie Handelspartner der Republik Makedonien geworden und umgekehrt. Darüber hinaus kam es seit dem Interimsabkommen zu zahlreichen Gesprächen zwischen der Griechischen Republik und der Republik Makedonien. Diese finden überwiegend gemäß des Interimsabkommens im Rahmen der Vereinten Nationen unter dem VN-Sondervermittler Matthew Nimetz statt und dauern noch an. Zu einer endgültigen Lösung des sogenannten Namensstreits zwischen der Griechischen Republik und der Republik Makedonien im Sinne des Interimsabkommens vom 13.09.1995 kam es leider bisher nicht.

Ausblick

Das Interimsabkommen hat auch nach 15 Jahren noch zu keiner finalen Lösung des sogenannten Namensstreit geführt. Alle bisherigen Gespräche und Vermittlungsversuche waren erfolglos. Das Interimsabkommen war ursprünglich als Zwischenlösung bis zu einer endgültigen Lösung gedacht. Diese Zwischenlösung stößt natürlich nach 15 Jahren auch an ihre Grenzen. Für die Republik Makedonien und ihre Bevölkerung ist es auf Dauer unerträglich, dass die Frage nach dem endgültigen Namen des Staates, der Nation und Sprache bis heute offen ist. Doch gerade die Frage nach der Art der Identität eines Volkes ist eine sehr grundlegende Frage und hier mit der Klärung der erweiterten makedonische Frage assoziert. (vergleiche dazu die Abhandlung: „Die erweiterte makedonische Frage als völkerrechtliches Problem” sowie die dazu gehörigen Artikel). Auch für die Griechische Republik ist der Term „Makedonien” ein wichtiger Bestandteil der griechischen Kultur und Geschichte sowie der Identität der griechischen Nation. Hier muss eine Lösung gefunden werden, die die komplexe makedonische Identität innerhalb eines Teils der griechischen Nation sowie der Nation der ethnischen oder slawischen Makedonier anerkennt und materiell voneinander abgrenzt. Das kann alleine in bilateralen Gespräche oder durch Änderung des verfassungsmäßigen Namens der Republik Makedonien nicht erreicht werden. Allerdings zeigen sich die Grenzen des Interimsabkommens auch an anderer Stelle. Die Griechische Republik verhinderte bisher direkt oder indirekt eine mögliche Mitgliedschaft der Republik Makedonien in der NATO und den Beginn von Beitrittsgespräche über eine zukünftige Mitgliedschaft in der Europäischen Union. Dies ist zunächst grundsätzlich ein Verstoß von Seiten der Griechischen Republik gegenüber dem Interimsabkommen vom 13.09.1995, soweit die Republik Makedonien unter keinem anderen Namen als den in Absatz 2 der Resolution 817 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen genannten Namen „Ehemaligen Jugoslawische Republik Makedonien” beizutreten versucht. Die Griechische Republik argumentiert jedoch, dass die Republik Makedonien ihrerseits gegen das Interimsabkommen verstoßen hat, in dem sie im internationalen Verkehr regelmäßig die verfassungsmäßige Bezeichnung „Republik Makedonien” verwendet und es daher im konkreten Fall unerheblich ist, ob die Republik Makedonien ihre verfassungsmäßige Bezeichnung oder die Bezeichnung „Ehemalige Jugoslawische Republik Makedonien” verwendet hat. Die Republik Makedonien hat zwecks der Klärung des Sachverhaltes Klage vor dem Internationalen Gerichtshof (IGH) in Den Haag erhoben. Das Gericht muss nun klären, ob die Griechischen Republik nur bei einem Verstoß des Interimsabkommens im konkreten Fall einer Beantragung der Mitgliedschaft der Republik Makedonien in einer internationalen Organisation unter einen anderen Name als den in Absatz 2 der Resolution 817 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen genannten Namen „Ehemalige Jugoslawische Republik Makedonien” Einspruch mit aufschiebender Wirkung gegenüber einer solchen Mitgliedschaft erheben darf oder nicht. Anderenfalls könnte die Griechische Republik auch dann Einspruch erheben, wenn die Republik Makedonien unter der Bezeichnung „Ehemalige Jugoslawische Republik Makedonien” einer internationalen Organisation beitreten möchte und in anderen Fällen, wie etwa im bilateralen völkerrechtlichen Verkehr, international die Bezeichnung „Republik Makedonien” verwendet. Hierzu steht die Entscheidung des Internationalen Gerichtshofes noch aus.

Unabhängig vom Urteil des Internationalen Gerichtshofes muss auch politisch eine Lösung gefunden werden. Ob dafür der im Interimsabkommen genannte Rahmen für eine Lösungsfindung ausreicht, ist zu bezweifeln oder ist bestenfalls abzuwarten. Der sogenannte Namensstreit zwischen der Griechischen Republik und der Republik Makedonien geht viel tiefer und berührt die temporäre Bedeutung der Begriffe „Makedonien” und „Makedonier” nach territorialen bzw. personellen Gesichtspunkten. Diese Klärung kann nur aufgrund von rationalen Erwägungen im Rahmen eines neutralen und unabhängigen Expertengremiums auf Basis des Völkerrechts zum Wohle der Griechischen Republik und der Republik Makedonien erfolgen. In diesem Sinne sollten wir über das Interimsabkommen hinausgehen und die bilateralen Beziehungen zwischen Griechenland und Makedonien endgültig normalisieren!